第十章 消费国石油机制（1974—1981年）（第8/12页）

国际能源机构管理委员会在美国的推动下继续讨论定量指标问题。1979年12月管理委员会同意按季度监视每个国家的进口政策。1980年春，秘书处试图不通过政治程序，而就决定定量指标的一系列客观标准达成协议，但这个提议受到除美国外所有重要成员国的一致反对。最终一致认为秘书处有权对国际能源机构国家期望的石油进口要求进行评估，但除非或直到得到各国的核准，这不能看作是最高限额。尽管受到美国的压力，1981年和1982年没有任何一个国家采纳定标。到1980年底，国际能源机构长期战略的重点从给每个国家确定定标转移到每年评测各国的计划，鼓励其结构调整。当里根政府声明他并不在乎各个国家所定的目标时，秘书处的一些成员以及几个国家的有关官员们才长长地松了口气。

实施定量指标的命运有力地说明了在缺少有效霸权的情况下，在世界政治格局中构建和应用规则的困难之大，尽管这些规则具有重大意义。美国打算起到领导作用，但却发现自己在这个问题上孤立无援。采用定量指标的惟一的意义也只不过是象征性的，因为那样高的目标在实际的操作中，是没有实际意义的。

但是如果我们从政治的角度，而不是单单从遵守规则的角度出发就会发现实施定量指标并不是完全无意义的。定量指标在政治上是有意义的，因为它在美国政府中引起了人们对能源问题的重视，为那些支持能源保护和进口石油限制措施的人们提供了政治武器，它也为美国和其他国际能源机构成员国的官员们建立保护能源的联盟提供了帮助。不仅如此，进口定量指标为能源保护形成了一系列非常清晰的国际责任。它也帮助了沙特，该国长期以来公开向石油进口国家呼吁要求限制其需求。这些定量指标实际上构成了象征性的政治意义；但在这种环境下，象征性政治意义作为促进合作的一种方式，显得尤为重要。[10]

对实施进口定量指标的这一辩护是非常有说服力的。然而，就我们的目的而言，非常有趣的是：各国从规则中获利，同通过强加和实施这些规则从而借助国际组织限制政府自主权二者毫不相关。在政治上，实施定量指标的主要意义并不在于它对各国的石油进口形成限制，而是在于创造了一种环境，在其中政府间和国际间合作才得以发生。

在1980年批准进口定量指标的同一次会议上，在秘书处的推动下，通过了一项提议，试图在国际能源机构各成员国以及政府和石油公司之间建立起一种储备政策咨询系统，对90天紧急储备水平加以评估，并且为建立有效、有弹性的储备政策提出动议（IEA/Press, 1979, No.28, p.5）。这项决议引发了未来9个月中相当激烈的讨论。1980年冬，秘书处的成员提出了多项动议，要求建立制度和制定规则。一些文章甚至提议由国际能源机构来直接管理国际缓冲石油储备，而不是只交由各国自行管理。

各成员国，尤其是那些秘书处的高级官员，对这些雄心勃勃的提议是持否定态度的。成员国政府担心对市场过多的政府干预以及国际能源机构秘书处权力的过度膨胀。管理委员会并没有批准这些提议，而是在1980年5月达成一项非正式的安排，提出了一个“最低选择”的动议，包括发展一个信息系统以及在几个石油需求大国之间就石油储备问题制定定期进行讨论的时间表，但并未对各国石油储备使用严格的管理标准，更未就国际能源机构控制的石油储备作出规定。这项政策的核心是个复杂的、非正式的体系，在这个框架中，各国政府、秘书处和石油公司可以彼此协商，以协调国际能源机构和各国政府在石油工业上的政策。尽管目前对石油需求的增长减缓，但秘书处试图鼓励公司保持较高的石油储备；其目的是鼓励一种反周期的储备政策——在市场疲软的时候，进行储备；而在市场需求强劲的时候抛售——而不是像在1978—1979年那样，当时的做法正好与此背道而驰。管理委员会并没有明确声明支持较高的石油储备，但它却肯定了秘书处在促进磋商方面付出的努力。