第十章 消费国石油机制（1974—1981年）（第10/12页）

尽管现在我们无法确定由于国际能源机构的努力，1980年的危机与以往的危机有多大的差异。但有一点是非常明确的，那就是，它在朝着正确的方向发展。1980年第四季度所动用的石油储备是正常情况下的两倍。国际能源机构并没有试图控制石油市场，也没有说服石油公司去作损害自己利益的事，而是向它们说明现在抛售石油，而非囤积居奇，对它们更为有利。这就得让市场参与者们相信石油价格将来不会急剧上涨，反而可能会下跌。为此，国际能源机构不得不编造出一个自我实现的预言，以使原油价格在未来不但不会上涨而且会下跌。最终结果表明，国际能源机构、各国政府和石油界故作镇定的态度对于避免油价飞涨所作的贡献不亚于其他任何一项举措（Badger and Belgrave, 1982, pp.136）。

结论

在“后霸权”的世界格局中，无法通过建构中央集权式的国际组织，以使国际机制的规则得到可靠实施。如果我们将国际机制以及国际组织视为一种等级体系或准政府，那么其效率必将十分低下软弱。国际机制作用的发挥并不仅仅取决于它们的法定权力，还取决于其内部所形成的非正式协商的模式。规则作为使合作合法化的象征，或是用来指导合作都是非常重要的。但是合作需要独立的行为者不断地调整相互间的政策，这是无法靠等级制权威来强制实施的。

国际能源机构给我们提供了一个很说明问题的例子。尽管相对来说，作为一个国际组织，它拥有正式的权力，也形成了一些精巧细致的规则，但如果这些规则限制了国家或某些强大的跨国行为者，如国际石油公司的自主权，它便很少会实施这些规则。当它不得已而为之时，规则的制定和服从也只是象征性的，比如制定原油出口指标。国际能源机构的主要作用（尽管受到一定的限制），就在于它能够协调各国之间以及政府和石油公司之间的关系，进而达成协议，它通过提供信息和组织有效的联盟降低了合作所需要的成本，但它几乎从未制定或强制实施一些要求各国政府必须遵守的规则。

对于国际制度的这种看法同人们对其普遍认同的看法形成了强烈反差。按照人们的普遍看法，国际组织应当被看作为一个等级体系——即一个虽然受到一定限制，但却试图执行政府功能的准政府，应当能够履行政府权力，只不过方式有所限制罢了。有些人认为它应当是限制各国政府自主权的一个工具。甚至连现实主义者也认同这种看法，他们声称在“国际结构中存在着等级制的因素”，它可以“限制主权的行使”（Waltz, 1979, pp.115—116）。在制度主义学派传统中，一些学者也怀有相似的观念，将国际制度誉为具有良好秩序的新世界的统治力量；战后的国际主义者则梦想建立一些能够将各国政府统一在一个集体意志之下的超国家组织。

即使是最为制度化的国际机制，也不会对其最重要的成员采用中央集权式的措施以执行其规则。布雷顿森林体系下的国际货币基金组织和关税及贸易总协定都详尽制定了国家行为规则，并以制裁条款作为后盾。但即使在关税及贸易总协定的早期，执行这些规则的权力也是相当分散的，它主要靠的是非正式制裁措施，譬如名誉，其次才是靠成员国对违规国家进行报复。国际货币基金组织只能对一些小国实施其规则，而对美国则只好听之任之。最终，其规则的实施只能依靠成员国，尤其是美国的服从才得以实现。只要民族国家仍然是国际政治中的基本现象而不是过时的现象，那么希望通过国际组织，运用集权方式以使规则得以实现就只能是一个空想（Hoffmann, 1966）。

现实主义者抓住国际组织和机制在规则实施方面所表现出来的不足，强调只有在更大体系中的无政府状态的有力制约下，这些假设的等级制体系才能发挥作用（Waltz, 1979, pp.115—116）。每当此时，现实主义者总难以掩饰其内心的喜悦，并以此证明制度在涉及世界政治关键问题时是无能为力的，因为这正好成为现实主义者的一个很好机会，可以用来证明这些国际制度对于世界政治大事是无关紧要的。但恰恰相反，这只是反映出了人们对国际制度这一概念认识上的肤浅。实际上，对这个概念作“无政府状态”和“等级制”的二分法本身就是误导的。持这一观点的人忽视了世界政治中非等级制的协调，误把国际制度和机制当成软弱的按等级原则构成的政府。正如本书所强调的那样，机制的重要性在于促进政府间协议的达成，而非集权式的强制实施者。