第十章 消费国石油机制（1974—1981年）（第7/12页）

事后，秘书处决议认为：国际能源机构管理委员会有权启动共享体系。但是从秘书处的角度看，这将是一场巨大的赌博。人们的第一反应将是陷入恐慌并大量囤积原油，从而使局势进一步恶化。由于对价格与成本缺乏足够明确的规则约束，达成价格协议以约束现货市场将十分困难。当总体缺额低于7%，从而使再分配系统投入运转时，一些国家也许将无权参与其中，同时也可能诱使产油国采取反措施。为应付供给出现大规模中断的情况，国际能源机构建立了应急系统，一旦该系统运转不力，将使人们对它丧失信心，甚至进而威胁到国际能源机构本身的存在。显然，更为保险的方法就是避免实施这些规则。

这一决议得到了各大国的一致认可。在1979年余下的时间，国际能源机构的运作主要是通过与石油公司和各国政府进行非正式的磋商，劝说原油拥有者作出非正式调整等方式来运作，而从未正式、严格地执行有选择或普遍的共享安排。经验表明，当总体缺口低于7%时，共享体系被正式启动的可能性微乎其微，而被视为更加谨慎稳妥的非正式手段则得到了采用。为此，当严格恪守规则条文将会威胁到国际能源机构自身的存在，或者会损害人们对其行动效率和判断的敏锐性的信心时，国际能源机构从不强求其自身及成员国恪守规则，促进协议的达成才是机制管理者隐而不宣的本意，而国际能源机构的规则则是用来使其意图合法化的一种象征。如上所述，这种非正式行动只不过使1979年危机的后果略强于1973—1974年危机。一次规模很小，且很短暂的供应短缺，其引发的连锁反应却使现货市场油价直线飞升。欧佩克并非一个强有力的卡特尔，相反它的价位却滞后于现货市场的价格，随之对现货市场的价格亦步亦趋。石油消费国未能通过政策协调，克服集体行动的两难困境，是导致1979年油价飙升一倍的决定性原因。

1981年的小型危机

1979年危机过后，国际能源机构开始“筹划下一次战斗”，在东京会议上，美国提议各国订立石油进口指标，以限制石油需求。1979年12月，国际能源机构正式确定1980年的指标。储备问题也是东京会议关注的一个议题。在出现供给匮乏的情况下，石油储备不仅会使现货市场油价上扬，还将提高远期合同中的石油价位。年底，各成员国达成共识，责成国际能源机构应对各行其是的私人储备行为加以干预。

诚如所见，对原油最终需求的过剩，以及储备问题都是集体行动导致的难题。理性的行为者为保护自身的利益，行动彼此冲突，毫无协同可言，导致事态变得对所有行为者都更为不利。但是对于这两个问题，国际能源机构采取了不同的应对方法，针对需求过剩，国际能源机构采用了以规则为导向的解决方案。各国均须公开承诺，遵守具体的石油进口指标；一旦违反将对其声誉造成重大损害，从而使各国都能谨遵承诺。这是一种分散而非集中式的实施模型。其中由国际能源机构协助进行谈判，以确定各国的原初指标，并监督其实施。而针对储备问题，则完全依靠非正式的安排，秘书处主要通过临时性、非正式的外交斡旋来行动，并无任何正式的硬性规定。

为了石油进口定量的实施，国际能源机构秘书处和管理委员会付出了巨大的努力。但是甚至到了1979年12月，这些定量指标最终形成时，官员们认为其太高而无法对进口形成有效的限制。对于旨在提供一个“安全界限”的指标的谈判，多数国家的政府持谨慎态度。两位认真的观察家认为国际能源机构将进口指标限定在一个“在任何情况下都不可能达到的水平上，到头来永远都不可能接近这一水平”（Badger and Belgrave, 1982, p.114）。这一点对于美国来说是完全正确的，美国在1980年的实际石油进口低于定量指标的23%，对于8个同属国际能源机构的欧共体国家来说，它们的进口比定量指标低11%。但对于日本情况就不同了，它目前低于定量指标的4%，秘书处认为最迟在1981年初，就会超出定量指标。[9]对石油需求的限制与其说是由于进口指标的限定，不如说是因为1979年突发的石油价格上涨。